O déficit habitacional do Brasil é de 6,6 milhões de moradias. Destas, 5,3 milhões encontram-se em áreas urbanas e 1,2 milhão em áreas rurais. Mais de 10 milhões de domicílios são carentes de infra-estrutura e 84% do déficit habitacional brasileiro é concentrado nas famílias com renda de até três salários mínimos. A média de crescimento da população brasileira  foi de 1,6 % ao ano e da população favelada de 4.3 % ao ano, entre 1991 e 2000. O censo de 2000 registrou a existência de 1,7 milhões de domicílios localizados em assentamentos precários, totalizando 6,6 milhões de pessoas.

OBSTÁCULOS E PRESSUPOSTOS PARA A GARANTIA DO DIREITO HUMANO À MORADIA NO BRASIL – A Gravidade dos Despejos

 Nelson Saule Jr[1]. e Patrícia de Menezes Cardoso[2]

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO BRASILEIRO SOBRE A PROTEÇÃO DO DIREITO A MORADIA

 O Brasil evoluiu nos últimos 20 anos com a constituição de um marco legal e institucional que possibilita a implantação de políticas e sistemas de proteção do direito à moradia, especialmente para os grupos sociais considerados vulneráveis pelas condições social, econômica, cultural, de idade e gênero. Dos fundamentos da responsabilidade do Estado Brasileiro de promover a proteção do direito à moradia destacamos os seguintes:

 O direito a moradia como direito humano fundamental: O direito à moradia consolidado como direito fundamental, em especial, por estar previsto expressamente como um direito social no artigo 6° da Constituição Brasileira, tem como núcleo básico o direito de viver com segurança, viver com paz e viver com dignidade, podendo, somente com a observância destes três elementos considerar-se plenamente satisfeito.

 A dignidade, segurança e paz dependem da garantia na ordem jurídica brasileira do cumprimento dos componentes do direito à moradia, para que ela seja, de fato, adequada. Os componentes[3] do direito à moradia são: a Segurança Jurídica da Posse (todas as pessoas devem possuir um grau de segurança de posse que lhes garanta a proteção legal contra despejos forçados, expropriação, deslocamentos, e outros tipos de ameaças); a Disponibilidade de Serviços e Infra-estrutura (acesso ao fornecimento de água potável, fornecimento de energia, serviço de saneamento e tratamento de resíduos, transporte, iluminação pública); o Custo da Moradia Acessível (a proporcionalidade entre os gastos com habitação e a renda das pessoas, criação de subsídios e financiamentos para os grupos sociais de baixa renda, proteção dos inquilinos contra aumentos abusivos de aluguel); a Habitabilidade (a moradia deve ter condições físicas e de salubridade adequadas); a Acessibilidade (por grupos vulneráveis, como os grupos sociais empobrecidos, mulheres, portadores de direitos especiais, vítimas de desastres naturais ou de violência urbana); a Localização (acesso às opções de emprego, transporte público eficiente, serviços de saúde, escolas, cultura e lazer) e a Adequação Cultural (respeito à diversidade cultural e aos padrões habitacionais oriundos dos usos e costumes das comunidades e grupos sociais).

 Aplicação das Normas Internacionais de Direitos Humanos: Aplicação das normas internacionais de proteção do direito à moradia previstas nos tratados e convenções do sistema internacional de proteção dos direitos humanos (normas do direito internacional dos direitos humanos), são normas subsidiárias incorporadas no ordenamento jurídico brasileiro, em razão do Brasil ser signatário destes tratados e convenções, em especial das seguintes normas: Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (Artigo 17), Pacto Internacional dos Direitos Econômicos Sociais e Culturais (Artigos 11 e 12), Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (Artigo V, item “e”), Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (Artigo 14. 2 (h) ), Convenção sobre os Direitos da Criança (Artigo 21. item 1 e 3),Convenção Americana de Direitos Humanos (Artigos 11 e 24), Carta da Organização dos Estados Americanos (Artigo 34) e o Protocolo Adicional à Convenção Americana de Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais  e Culturais (Artigo 11).

 A Responsabilidade dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário: A responsabilidade preponderante das autoridades e dos agentes do Poder Executivo, dos membros do Poder Legislativo e dos membros do Poder Judiciário de atuarem em prol do reconhecimento e da proteção do direito à moradia dos grupos sociais vulneráveis que vivem nos assentamentos, mediante a observância e aplicação dos princípios e objetivos fundamentais do Estado Brasileiro, sobre tudo, dos princípios da função social da cidade e da propriedade, que são norteadores da política urbana e habitacional.

 A Responsabilidade dos Entes Federativos: As competências, responsabilidades e funções constitucionais atribuídas a União, Estados e Municípios para promover a política habitacional e urbana, de modo a resultarem na obrigação do reconhecimento e proteção do direito à moradia dos grupos sociais necessitados que vivem nos assentamentos irregulares - de modo que sejam desenvolvidos programas, planos e projetos habitacionais destinados a melhorar as condições habitacionais destes assentamentos e de legalizar, por meio de um instrumento jurídico, a moradia destes grupos sociais.

BREVE BALANÇO DA POLÍTICA URBANA E HABITACIONAL NACIONAL

 O Brasil tem dado passos para superar a falta de um sistema nacional das cidades que tenha como um dos seus componentes um sistema nacional de habitação, organizado de forma descentralizada e democrática, com esferas públicas que integrem os diversos setores do Poder Público (União, Estados, Municípios) e segmentos da sociedade. Sem este sistema a tendência, mesmo num Governo com compromissos com as questões sociais, é de prevalecer na gestão das políticas públicas as práticas políticas tradicionais - que destinam os recursos dos programas e projetos para atender as reivindicações dos grupos políticos da base aliada do Governo (Prefeitos, Governadores e Deputados).

 No período de 2003/2004 a criação do Ministério das Cidades, integrando a Secretaria Nacional de Habitação, de Saneamento Ambiental, de Programas Urbanos e de Mobilidade Urbana, a realização da primeira Conferência Nacional das Cidades em 9 outubro de 2003, viabilizando um ampla participação de diversos segmentos da sociedade para definir os princípios e as diretrizes destas políticas, e, a implantação do Conselho Nacional das Cidades  em abril de 2004 com uma composição que espelha a diversidade de segmentos da sociedade e que tem o papel de acompanhar e avaliar a execução da política urbana nacional, bem como a habitacional, são  passos significantes para a democratização da gestão de um sistema nacional das cidades que possibilite uma integração das políticas nacionais com os Estados e Municípios.[4]

 A constituição deste sistema nacional das cidades é fundamental para enfrentar o déficit habitacional de 6,6 milhões de moradias. Destas, 5,3 milhões encontram-se em áreas urbanas e 1,2 milhão em áreas rurais. Mais de 10 milhões de domicílios são carentes de infra-estrutura e 84% do déficit habitacional brasileiro é concentrado nas famílias com renda de até três salários mínimos. A média de crescimento da população brasileira  foi de 1,6 % ao ano e da população favelada de 4.3 % ao ano, entre 1991 e 2000. O censo de 2000 registrou a existência de 1,7 milhões de domicílios localizados em assentamentos precários, totalizando 6,6 milhões de pessoas.

 O Governo Federal tem vários programas de habitação de interesse social destinados à população urbana e rural de baixa renda para garantia do acesso à terra e à moradia,  tais como produção de moradia e urbanização de áreas (Morar Melhor e Pró – Moradia, Arrendamento Residencial), urbanização e regularização fundiária de assentamentos informais (Habitar Brasil). No Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH) é dada prioridade à mulher chefe de família e às famílias de mais baixa renda, alcançando a população urbana e rural. Este programa visa direcionar recursos para a faixa de até cinco salários mínimos, onde está concentrado 92% do déficit habitacional. Para o ano de 2004 estão previstos 325 milhões de reais direcionados para atender 62 mil famílias de baixa renda

 O Programa Crédito Solidário é destinado às famílias, organizadas em cooperativas ou associações populares habitacionais, que ganham de zero a três salários mínimos prioritariamente em áreas metropolitanas, que conta com 542 milhões de reais para 2004. De acordo com o Ministério das Cidades aproximadamente três mil associações solicitaram o credenciamento no programa para construir moradias populares. Apesar destas medidas a lógica do sistema de financiamento habitacional continua impondo obstáculos para programas que atendem a população de menor renda.

 Para superar este obstáculo  é  necessária a aprovação no Congresso Nacional da proposta de iniciativa popular que visa criar o sistema nacional de habitação de interesse social (Projeto de Lei  n° 2.710/92) aprovada na Câmara dos Deputados e em tramitação no Senado Federal. Este sistema tem como objetivos viabilizar e promover o acesso à habitação, urbana e rural, para a população de baixa renda, implementando, inclusive, uma política de subsídios. Os recursos do Fundo seriam constituídos principalmente por recursos do Orçamento Geral da União e  do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS. O projeto  de lei aprovado  na Câmara dos Deputados excluiu a obrigatoriedade da aplicação dos recursos do FGTS no Fundo de Moradia Popular. Cabe ao Senado Federal incluir esta obrigação para viabilizar os recursos necessários para os  programas de moradia popular e sua aplicação de forma adequada nos Estados e Municípios, considerando as desigualdades regionais e sociais.

 Outro obstáculo que precisa ser superado é da fragmentação de políticas e programas para  fins de moradia de diversos segmentos sociais. A moradia dos trabalhadores rurais é tratada pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário – INCRA,  das populações indígenas  pelo Ministério da Justiça – FUNAI, das comunidades quilombolas  além do INCRA também pela Fundação Palmares vinculada ao Ministério da Cultura. Exerce uma função relevante para o desenvolvimento da política habitacional nacional a Secretaria Nacional de Patrimônio da União vinculada ao Ministério do Planejamento. Com esta quantidade de órgãos é fundamental que exista uma coordenação da política, que deve ser feita pelo Ministério da Cidade, sendo a instância principal de articulação o Conselho Nacional da Cidade.

 Com relação a maior investimento para o desenvolvimento urbano e habitacional é relevante a proposta defendida pelo estado Brasileiro nas comunidade e Fóruns Internacionais como o Fórum Urbano Mundial em Barcelona das Nações Unidas visando superar as barreiras  de limitação de recursos em razão do modelo  da ordem econômica global. Esta proposta visa o estabelecimento de um acordo internacional entre os países e os agentes financeiros internacionais para que os investimentos em saneamento e moradia para as populações mais pobres – vinculados ao cumprimento das metas do milênio da ONU - sejam excluídos do conceito de dívida para efeitos dos cálculos do superávit primário dos países  pobres, devedores e em desenvolvimento.

 Para o avanço da promoção do direito à moradia com base nas obrigações e compromissos assumidos pelo Estado Brasileiro, um grave situação que precisa ser enfrentada é o dos despejos forçados. Pela inexistência de uma política e medidas que visem solucionar estes conflitos, a seguir destacamos as diversas situações[5] existentes de despejos forçados no Brasil, como meio de contribuir para a identificação das tipologias dos despejos e apontar caminhos para enfrentar e solucionar os diversos conflitos sociais que vivenciamos em nosso país.

 1. Deslocamento forçado de populações tradicionais e de baixa renda para implantação de Megaprojetos

 ALCÂNTARA, MA – PROJETO DE EXPANSÃO DA BASE DE FOGUETES AMEAÇA DESLOCAR COMUNIDADES QUILOMBOLAS: Ameaça de novos deslocamentos forçados das comunidades negras rurais tradicionais quilombolas pela implantação da fase III e IV de expansão do Centro de Lançamento de Foguetes da Aeronáutica, que já ocupa cerca de metade do território de Alcântara. Apesar da Aeronáutica já ter deslocado 1.350 quilombolas para a implantação da fase I e II do projeto e serem previstos o deslocamento de mais de 1.500 quilombolas, não há uma interlocução entre o Grupo Interministerial criado recentemente para discutir a questão de Alcântara e o Movimento dos Atingidos pela Base de Lançamento de Foguetes (MABE) e a organização dos quilombolas locais ou nacionais[6]. Hoje, cerca de 80% da população moradora das palafitas dos bairros de Camboa e Liberdade na periferia de São Luiz são quilombolas ou descendentes que perderam suas terras em Alcântara.

 PORTO VELHO, RO – PROJETO DE HIDRELÉTRICAS NO RIO MADEIRA AMEAÇA DESLOCAR POPULAÇÕES RIBEIRINHAS: Conflito entre o direito da população ribeirinha permanecer na área em que tradicionalmente vive, e seu reconhecimento através da regularização fundiária, e a instalação de duas usinas hidrelétricas – Santo Antônio e Jirau – por Furnas no Rio Madeira. O Projeto de Furnas Centrais Elétricas e da Construtora Norberto Odebrecht, financiado pelo BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) pode inundar 500 km² de Floresta Amazônica[7] entre Porto Velho e Abunã, no entanto, segundo o Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, o inventário elaborado por Furnas não ofereceu respostas precisas quanto aos impactos que as obras trarão às populações ribeirinhas, ao patrimônio histórico e ao meio ambiente.

 FORTALEZA, CE - PROJETO TURÍSTICO DA AVENIDA COSTA-OESTE EXPULSA PESCADORES DA PRAIA DE GOIABEIRAS: Goibeiras é uma praia do litoral oeste de Fortaleza onde vivem pescadores, que praticam a pesca artesanal como forma de subsistência. É um bairro popular de ocupação consolidada que está sofrendo grande impacto pela implantação do projeto de turístico que já iniciou a construção da Avenida Costa Oeste. Este projeto aplica dinheiro público para efetuar o despejo forçado da população de baixa renda que tem direito à regularização fundiária, para dar lugar a exploração da iniciativa privada. O Estado e a Prefeitura despejam os pescadores sob a alegação de se tratar de área de risco, no entanto na lei do Plano Diretor, em que se denuncia a falta de participação popular, inclusive pelo Ministério Público Estadual, a área está destinada para prédios de 15 andares.

 SÃO JOSÉ DOS CAMPOS, SP - PROJETO DE "DESFAVELIZAÇÃO" DA PREFEITURA RETIRA MORADORES DO CENTRO E OS ABANDONAM NA PERIFERIA: Ao todo, 606 (seiscentos e seis) famílias foram atingidas pelo projeto de desfavelização, o que totaliza cerca de 6.000 (seis mil pessoas). O projeto da Prefeitura se deu em áreas públicas municipais, federais (como a Favela Maranhão e Jardim das Indústrias que se estavam em área da rede ferroviária federal) e particular, como o caso da Vila Nova Tatetuba que, inclusive, no Plano Diretor da cidade encontra-se classificada como ZEIS. Os moradores que têm direito à regularização fundiária no local em que viviam foram transferidos para longe da infra-estrutura e opções de emprego da cidade. A Central de Movimentos Populares denuncia que o projeto tem fins meramente estéticos e paisagísticos vez que a população carente foi deslocada para longe dos centros e das áreas valorizadas, acabando com barracos e outras construções que "enfeiam" a cidade, sendo criados verdadeiros "campos de concentração" na periferia, onde predomina a violência, o descaso, o abandono.

2. Despejo de assentamentos urbanos informais de Sem-Teto

 SÃO PAULO/OSASCO/GUARULHOS, SP - TRIPLO DESPEJO DE INTEGRANTES DO MOVIMENTO DOS TRABALHADORES SEM TETO (MTST): Em dezembro de 2002, 2.000 famílias que ocuparam um terreno vazio em um área nobre de Osasco denominada "Parque dos Príncipes" foram despejadas. Depois de removidas as famílias para um terreno da CDHU em Guarulhos, pelo próprio Estado, 400 famílias remanescentes sofreram o 2º despejo fruto de ação civil pública motivada pela contaminação, movida pelo Ministério Público Estadual. O despejo se deu de forma violenta, contando com a presença da polícia militar, da tropa de choque e da guarda civil de Guarulhos, além de inúmeros tratores. Neste episódio, além da destruição de barracos, houve, inclusive, denúncia de agressões físicas. Em 25/9/2003, em função de uma ordem de reintegração de posse ilegal[8], 100 famílias remanescentes sofreram o 3º despejo. O Acampamento Carlos Lamarca em Osasco foi feito em um terreno do Sérgio Naya com obras embargadas pela Justiça, na ocasião do despejo foi destruída escola construída pelos moradores, pessoas (inclusive menores) foram irregularmente detidas, bem como, sofreram agressões e tiveram seus bens queimados pela polícia.

3. Despejo de assentamentos rurais de Sem-Terra

 PERNAMBUCO - ENGENHO PRADO (TRACUNHAÉM) E USINA ALIANÇA (ALIANÇA): Os engenhos Prado, Papicu, Taquara, Dependência e Tocos abrigam os conflitos de terra mais tensos do Estado de Pernambuco. Cerca de 300 famílias sem terra, moram e plantam na área há mais de 7 anos. Houve dois despejos violentos, um no dia 3 de julho e o outro no dia 1 de novembro de 2003, a pedido do Grupo João Santos com a participação da polícia militar. No dia 25 de novembro os engenhos Taquara, Papicu, Dependência e Tocos foram desapropriados pelo Presidente Luis Inácio Lula da Silva. As famílias estão vivendo precariamente em uma faixa de terra entre a cerca de arame farpado e a rodovia. Outra zona de grande tensão á a Usina Aliança, situada em uma área que corta as cidades de Aliança, Timbaúba, Itambé e Nazaré da Mata. Há 23 engenhos na Usina Aliança, onde vivem cerca de 1500 famílias e na maioria deles existem conflitos. O MST denunciou que os trabalhadores estão sofrendo com a violência de pistoleiros. Informou que os trabalhadores acampados há 5 anos no Engenho Ajudante sofrem constantes ameaças e humilhações por parte dos pistoleiros, que já destruíram várias vezes as lavouras dos trabalhadores, envenenaram a água que o acampamento consumia e chegaram a atirar contra os trabalhadores.

4. Despejo de moradores de Cortiço

 SÃO PAULO – CORTIÇOS DA REGIÃO CENTRAL: Além da situação de risco à vida e à saúde das condições de habitabilidade a altas contas de água e luz os moradores de cortiço são discriminados pelo não reconhecimento de seus direitos pelo judiciário segundo a Lei de Locação. O temor e ameaças de despejo impedem o planejamento familiar de investir e melhorar o lugar em que se mora. A prática do despejo sem garantia de proteção processual viola o direito de defesa, além de expor os moradores à violência e ao desabrigo. A falta de assistência jurídica gratuita dificulta o reconhecimento no judiciário dos direitos dos encortiçados como locatários ou sublocatários, impedindo que os moradores possam exigir legalmente do locador ou intermediário melhorias no imóvel[9]. A prevenção aos despejos, quando assegurada, ainda tem se garantido mais pela via processual (ex. alegando a falta de notificação de todos os moradores nas fases inicial, de julgamento e execução do despejo) do que pelo reconhecimento do direito dos moradores de cortiço à proteção jurídica da moradia.

PRESSUPOSTOS PARA SOLUÇÃO PACÍFICA DAS SITUAÇÕES DE CONFLITO

 Desta forma, destacamos, dentre as principais diretrizes contidas nas normas internacionais, as medidas que devem ser adotadas pelas autoridades brasileiras para a promoção do direito à moradia, com vista, em especial, a solução pacífica das situações de conflito. Vejamos.

 O reconhecimento dos grupos vulneráveis como titulares do direito à moradia, não podendo ser discriminados em razão da origem social, posição econômica, origem étnica, sexo, raça ou cor, devendo ser reconhecidos seu direito à políticas públicas específicas, bem como, incluídos como beneficiários e agentes de qualquer projeto de desenvolvimento (em especial que os atinja diretamente), como forma de garantir tratamento isonômico na aplicação das normas de proteção dos direitos humanos instituídas em nosso ordenamento jurídico.

 A democratização do acesso à terra e à propriedade, que regulem as atividades do setor privado bem como a instituição dos instrumentos jurídicos e urbanísticos de regularização fundiária para reconhecer o direito à moradia das populações que vivem nos assentamento informais, através da instituição de leis sobre política urbana e habitacional, como são os planos diretores nos Municípios.

 O direito à participação: as populações locais mais vulneráveis devem ser consultadas, bem como, participar da definição de qualquer projeto estratégico para a cidade, em especial, no território que ocupam. As minorias devem atuar como beneficiários e agentes dos projetos de desenvolvimento (artigo 7º do Decreto nº 5051 de 2004 que regulamenta a Convenção 169 da OIT[10]). A participação efetiva é aquela que garante o direito à informação, devendo ser divulgada, em local e tempo apropriados, com procedimentos não apenas consultivos, mas deliberativos e vinculantes.

 O entendimento de que os despejos forçados e demolições de domicílio como medida punitiva contrariam as normas nacionais (Constituição Federal, Estatuto da Cidade) e o e internacionais de que o Brasil é signatário (Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, Convenção de Genebra de 1949, Protocolos de 1977 e a Convenção 169 OIT[11]).

 A necessidade de regulamentação da devida proteção legal às pessoas afetadas pelas ações de remoção, realocação, despejo de modo que disponham de recursos jurídicos apropriados para resguardar os seus direitos como a  vida, integridade física e preservação de seus bens e valores pessoais.

 A necessidade de se tomar as seguintes medidas na excepcional ocorrência de despejos forçados, em vista do disposto no item 14 do Comentário Geral n° 7 do Comitê dos Direitos Econômicos Sociais e Culturais das Nações Unidas, que obriga o Estado:

-         antes de realizar qualquer despejo forçado, especialmente os que envolvem grande grupos de pessoas a explorar “todas alternativas possíveis”, consultando as pessoas afetadas, a fim de evitar ou de minimizar o uso da força ou ainda impedir o despejo;

-         assegurar às pessoas afetadas pelo despejo a utilização dos remédios legais como o direito de defesa e recurso das decisões judiciais de despejo;

-         assegurar a todas as pessoas afetadas pelos despejos forçados o direito à indenização adequada, referente aos bens pessoais ou reais de que foram privados.

  A garantia à proteção processual das pessoas afetadas pelos despejos forçados de forma a resguardar: o direito de defesa das pessoas afetadas; concessão de um prazo suficientemente razoável para notificar todas as pessoas afetadas com atenção à data prevista para o despejo; prestar  a todos os interessados, em um prazo razoável,  informação relativa ao despejo previsto e, se for o caso, o fim a que se destinam as terras e residências; a presença de funcionários públicos ou seus representantes, especialmente quando o despejo afete grande número de pessoas; identificação exata de todas as pessoas que serão atingidas pelo despejo; a não execução dos despejos quando haja mau tempo ou seja noite, a oferta de remédios jurídicos; a prestação de assistência jurídica sempre que possível às pessoas que necessitem pedir indenização nos tribunais; ter locais apropriados para a guarda dos bens e utensílios pessoais das pessoas que serão despejadas; oferta de abrigos para as pessoas despejadas.

 O respeito às populações tradicionais e seus modos de vida: De acordo com artigo 16 da Convenção 169 OIT (Decreto nº 5051 19-4-2004) os povos tradicionais, como regra, não podem ser deslocados das terras que ocupam[12]. Segundo a Convenção o deslocamento depende do “consentimento dos mesmos, concedido livremente e com pleno conhecimento de causa”. Já o artigo 27 c/c 26 da Convenção Americana de DDHH diz que somente em caso de “guerra, de perigo público, ou de outra emergência que ameace a independência ou segurança do Estado-Parte”, os povos tradicionais podem ser deslocados. Quanto á justa reparação, os povos deslocados deverão receber terras de qualidade e estatuto jurídico pelo menos igual às terras que ocupavam anteriormente, lhes permitindo cobrir suas necessidades e garantir seu desenvolvimento futuro. A indenização em dinheiro é apenas subsidiária.