Grilagem de terra pública, suas formas e implicações agroambientais

Breve digressão conceitual necessária

A palavra ‘grilagem’ de terras no sentido da prática do “ato de apossar-se de terras mediante falsos títulos de propriedade” (Dicionário Kougan/Houaiss), é típica do português brasileiro. Tem longa história naquilo que se refere à apropriação ilícita de terra pública, sendo praticamente insubstituível por sinônimos a exemplo do vocábulo ‘acaparação’, copiado do espanhol ‘acaparación’, que tem sido algumas vezes utilizado em português, mas que não reflete especificamente o fenômeno fundiário da falsificação da titulação de direitos.

Por sua vez, quando este fenômeno ultrapassa o espaço microssocial e até folclórico de sua origem histórica brasileira – o amarelecimento de papéis cartoriais ou paroquiais supostamente referidos a certidões fundiárias baseadas na Lei de Terra de 1850¹ –, para adquirir o caráter macrossocial e econômico de verdadeira ‘indústria criminal’ a serviço da expansão do mercado de terras em forte expansão (século XXI em especial); a palavra requer explicação analítica mais ampla para os falantes de Português brasileiro como também ao seu correto entendimento em quaisquer idiomas.

O conceito contemporâneo de que trata o presente artigo ultrapassa o caráter microssocial que herdou de sua origem histórica para adquirir caráter muito mais amplo, ainda que mantendo vínculo com a falsificação fundiária, agora referida a operações muito mais complexas por dentro dos aparelhos de Estado.

Neste artigo estamos tratando de operações orquestradas, tendo em vista a apropriação indébita (roubo, em português de uso geral) de dezenas de milhões de hectares de terras públicas neste primeiro quarto de século, com consequências sociais e ambientais muito graves; mas que na leitura do sistema hegemônico (agronegócio) corrobora o modelo de expansão externa da agropecuária, sendo, portanto, ‘naturalizado’ em nome do mercado de terras em expansão. Precisamos, portanto, apresentar didaticamente algumas formas mais utilizadas da contemporânea grilagem de terras, suas dimensões físicas e implicações socioambientais para esclarecer mais profundamente o conceito real, que de longe supera o folclore histórico das suas origens.

Grilagem contemporânea: formas e dimensões

Os conceitos de terra e território em sua conotação de regimes fundiários que legitimam direitos de posse, uso e domínio público ou privado estão referidos neste texto à Constituição de 1988; fazemos preliminar apresentação dos diferentes regimes fundiários de terras públicas e privada com respectivas citações dos textos constitucionais a que se referem.

As terras públicas no texto constitucional estão explicitamente destinadas – a exemplo das terras étnicas indígena (Art. 231) e quilombola (Art.68 da ADCT) –, ou ‘não destinadas’ explicitamente, como é o caso das “terras devolutas” (Art. 20) ou de zonas de fronteira, que conquanto se reportem preventivamente à segurança nacional não estão destinadas exclusivamente a este fim.

Por sua vez, as terras de domínio privado estão destinadas à produção econômica (Art. 185), desde que cumpram a função social ambiental (Art. 186), sem o que estariam candidatas à desapropriação por interesse social para fins de Reforma Agrária (Art. 188).

Nas estatísticas fundiárias brasileiras, os “estabelecimentos agropecuários”, assim definidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), compõem o conceito mais aproximado das terras de domínio privado no tópico que se refere à sua destinação produtiva, mas falta o indicador de cumprimento da função social e ambiental, que teoricamente o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) deveria fornecer aos imóveis rurais. Utilizaremos os ‘estabelecimentos agropecuários’ do IBGE como indicadores das áreas rurais de domínio privado de fato².

Por outro lado, a transição do domínio público ao domínio privado é campo fértil às apropriações indevidas, mesmo já se tendo jurisprudência nítida do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre o tema (ADIN 5823/2016 – aprovada por unanimidade em novembro de 2022).³

Há um processo muito amplo de ‘recolhimento’ de terras do espaço público ao privado para criação de novos ‘estabelecimentos’ e ampliação prospectiva do mercado de terras sem necessária mutação empírica a estabelecimento, que está na raiz do processo de grilagem das terras públicas. Mas este processo é multiforme e não pode ser diretamente associado a variáveis estatísticas oficiais, embora dessas estatísticas possa ser deduzido, como pretendemos mostrar com a análise da Tabela 1 em sequência.

Para efeitos didáticos, é preciso descrever conceitos chaves constantes da Tabela 1 nos termos dos regimes fundiários instituídos pela Constituição de 1988 e sua adaptação empírica àquilo que o IBGE publica no Censo Agropecuário.

1. Há quatro categorias de terras públicas nas primeiras linhas da Tabela, medidas estatisticamente apenas a partir de 2006, sendo as três primeiras de “Territórios Indígenas” em regime de posse étnica e domínio da União (Art. 231- CF); a segunda é de “Unidades de Conservação” com finalidade de proteção ecológica (Art. 225), sob domínio da União; e a terceira é de superfícies submersas (Art. 20); todas identificadas geograficamente.
2. Há uma quarta categoria de terra pública, infelizmente não identificada geograficamente, que abrange territórios muitos extensos definidos no Art.20, a exemplo das “Terras de Fronteira” (50 quilômetros para dentro a partir da linha de fronteira), das terras devolutas da União e dos Estados (Art. 26), dos terrenos de marinha etc. Todos esses territórios não identificados pelo IBGE irão compor uma variável indeterminada – “Outras Ocupações”, com tamanho de 308,5 milhões de hectares em 2006 e 216,9 em 2017.
3. O tópico 5 da Tabela 1 – ‘Área de Estabelecimentos Agropecuários’ – é assumido como semelhante ao imóvel rural (Art. 184), que precisa cumprir uma função social e ambiental (ar. 186) para legitimar o domínio privado. Idem para os imóveis urbanos (linha 6), que também cumprem uma função social nos termos das legislações municipais. Imóveis rurais e urbanos estão estatisticamente somados no conceito de domínio privado.

Tabela 1 – Terra Pública e Terra privada no Brasil
(Censo Agropecuário 1985/2006 e 2017)

ANOS	1995	2006	2017	Variação% 2017/2006
CATEGORIAS
1-Terra Indígena Demarcada	?	125,55	117,64	(-) 6,3
2-Unidades de Conservação	?	72,10	151,90	(+) 110,7
3- Áreas com Corpos d’água(a)	11,46	11,46	11,46	–
Terra Pública (1+2+3) Identi- Ficada): subtotal I	?	209,11	281,00	(+) 34,3
4- Outras ocupações	?	308,51	216,93	(-) 29,8
Terra Pública Total (1+2+3+4) ? subtotal II	?	517,62	479,93	(-) 3,8
5-Área de Estabelecim. Rurais	353,61	329,94	351,49	(-) 6,5
6-Área Urbanizada (b)	2,07	2,07	2,07	–
subtotal III (5+6)-Área Privada	355,68	332,01	353,56	(+) 6.5
7- Superfície Total do Brasil	851,49	851,49	851,49	–
% da Terra Pública	?	60,08	58,47
% de domínio privado	?	38,99	41,53

Grilagem de terras públicas e suas formas sub-reptícias nos dados oficiais

A construção da Tabela 1, baseada em dados do IBGE publicados nos Censos Agropecuários, não apresenta diretamente informação sobre grilagem no âmbito dos regimes fundiários instituídos em 1988. Mas nos serve de referência para pesquisar o fenômeno título desta subseção, observando-se em especial determinadas anomalias estatísticas identificáveis, que com altíssima probabilidade ou até certeza no caso ‘a’- esconde a grilagem de terras. Vamos mencionar algumas anomalias estatísticas da Tabela 1, comentando-as à luz da revelação de um sujeito oculto.

1. No item Subtotal III da Tabela 1 temos uma curiosa informação comparativa: no ano censitário de 2006, a respectiva Área é 6,7% menor do que 11 anos antes no Censo de 1995 (332,01 hectares contra 355,68). Mas esta informação está na contracorrente à expansão do mercado de terras no período e de todos os dados públicos do IBGE desde os anos 1970 para conjunturas similares, valorização do preço das terras e arrendamentos. Perante uma anomalia óbvia, o próprio IBGE esclarece a queda na área dos estabelecimentos (Cf. Censo Agropecuário de 2006 – Brasil, Grandes Regiões e Unidades da Federação- pp. 100/101): houve ‘intrusão’ de estabelecimentos privados em terra pública “Indígena” e de ‘Unidades de Conservação” na magnitude de 30,7 milhões de hectares, dos quais o IBGE cancelou registros indevidos de 22,28 milhões de hectares. Este é o principal motivo da queda forte de área dos estabelecimentos oficiais, qual seja o apagamento estatístico das intrusões verificadas como ilegítimas. Mas observe-se, para devida precaução informativa, que o cancelamento estatístico não cancela de fato a intrusão fundiária, que dependeria de providência de política agrária para o corroborar. Já no Censo Agropecuário de 2017 a área dos estabelecimentos volta a crescer em 21,55 milhões de hectares e não mais há referência ao tamanho das ‘intrusões’ antigas e novas, como se o fenômeno desaparecesse ou não merecesse explicação oficial.
2. O item 2 da Tabela 1 – “Unidades de Conservação”, parte importante das “Terras Públicas Identificadas” no subtotal I, apresenta em 2017 inusitado movimento de incremento de 110,75 em relação ao Censo anterior, passando de 72,1 milhões de hectares para 151,9 milhões; com que irá reduzir significativamente as terras públicas não identificadas da categoria “Outras Ocupações”. Esta notícia do Censo de 2017 nada informa sobre o macro fenômeno da intrusão revelada em 2006, que não desaparece nem por cancelamento, nem por silêncio estatístico. E se houve em 2006 dificuldade dos órgãos de gestão das “Unidades de Conservação” (Ibama/ICMBIO) para cuidar dos 72,1 milhões de hectares de então, imagina-se que tais dificuldades somente aumentaram com o incremento de mais de 100% da área a ser gerida. Aqui provavelmente temos problemas continuados de ‘intrusão’ proporcionais, clamando por explicação.
3. A terceira anomalia estatística da Tabela 1 é a própria explicação da categoria “Outras Ocupações” territoriais. Esta categoria reflete desconhecimento geográfico da titularidade de terras com alta probabilidade de serem exclusivamente públicas, observados os conceitos constitucionais definidos em 1988. ‘Outras Ocupações’ correspondem, em 2006, a 36,2% do território nacional. Em 2017 cai para 25,5%. Mas não aparecem os dados macro relevantes das “zonas de fronteira’, das “terras devolutas da União e dos Estados” e de vários outros conceitos fundiários definidos no Art. 20 e também na ADCT – Art. 60 para as terras de quilombo. Quando menor é o grau da identificação geográfica, parece haver atração privilegiada à indústria da grilagem de terras.
4. Finalmente, as formas concretas da grilagem de terras públicas passam por pelo menos uma das seguintes formas de fraude: a) documental nos registros imobiliários dos cartórios judiciários; b) administrativa pelo registro autodeclaratório falso, no Cadastro de Imóveis Rurais (Incra) ou no Cadastro Ambiental Rural (CAR–MMA); c) a mais refinada das fraudes – a ‘regularização fundiária’ mediante Lei, a exemplo da Medida Provisória 422/2008 (convertida em lei), na Lei 13.178/2015 (sobre terras de fronteira) e a Lei 13.465/2018 . Estes processos de ‘regularização’, que tiveram ainda uma última tentativa no governo Bolsonaro, com a MP 910/2019 (não convertida em Lei) estancaram a partir do julgamento da ADIN 5.623/2016, julgada em definitivo pelo STF em novembro de 2022, que em especial definiu formas legítimas de regularização fundiária em conformidade constitucional, na contramão das referidas leis.

Implicações sociais e ambientais do fenômeno e necessidade de sua regulação

A moderna grilagem devasta as instituições de Estado encarregadas da documentação e gestão fundiária do território. Subjacente a esse processo institucional, ocorre a devastação física das florestas por queimadas provocadas e a expulsão das comunidades de ‘povos da floresta’ ali residentes, mediante uso de várias formas de violência, fato que caracteriza o processo como roubo de terra pública.

Os dados do Instituto Nacional de Pesquisa Espacial (INPE) fornecidos anualmente às Conferências das Partes de Mudanças Climáticas das Nações Unidas (COP) dão conta de uma situação inusitada para o Brasil. Além de já alcançar desde a COP 28 a 6ª posição de maior emissor mundial de dióxido de carbono na atmosfera, a origem dessa emissão é, em 75%, proveniente do espaço rural, com predominância de cerca de 50% das queimadas rurais.

Por sua vez, os dados de conflitos no campo levantados anualmente pela CPT corroboram e associam a grilagem de terras a processos mais gerais da economia política hegemônica no espaço rural, como observado no artigo de minha autoria “Uma introdução aos conflitos no campo – 2024”¹, publicado em 2025:

A especialização primário-exportadora da forma como se dá no Brasil se realiza com a expansão ilimitada do mercado de terras, realizada à base da grilagem de terras públicas. Esta também se liga com os processos de ‘intrusão’ em Terras Indígenas e Reservas Florestais, com ou sem devastação prévia; mas tudo reivindicando posteriormente ‘regularização fundiária’ ao Congresso e ao Executivo, com as digitais da Bancada Ruralista ou Frente Parlamentar da Agropecuária.

Do exposto transparece que o fenômeno da grilagem está intrinsecamente ligado a políticas de Estado – agrícola, fundiária e ambiental principalmente –, desviando-as e corrompendo-as de suas finalidades legítimas previstas na Constituição Federal, fatos que com maior ou menor intensidade ocorreram e ainda ocorrem em todos os governos deste século XXI.

Salta evidente também a impossibilidade histórica de conviver por muito tempo com essa matriz de distorções, clamando por regulação fundiária legítima, clamores surdos pela ação silenciosa dos grileiros, protegida ainda pelo ‘obsequioso silêncio’ midiático; muito embora suas consequências sociais e ambientais catastróficas não parem de bater à porta do viver em paz.

Guilherme C. Delgado é doutor em economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), membro da diretoria da Associação Brasileira de Reforma Agrária (Abra) e conselheiro da Rede Social de Justiça e Direitos Humanos.

Referências

CPT – Comissão Pastoral da Terra. “Conflitos no campo Brasil 2024”. Disponível em: https://www.cptnacional.org.br/wp-content/uploads/2025/04/CPT2024_ConflitosNoCampo-web.pdf. Acesso em: 14 ago. 2025.

IBGE. Censo Agropecuário de 2006 – Brasil, Grandes Regiões e Unidades da Federação. Rio de Janeiro: IBGE, 2009.

IBGE. Censo Agropecuário – 2017. Resultados Preliminares. Rio de Janeiro: IBGE, 2018.

SILVA, Lígia Osório. Terras Devolutas e Latifúndio. Campinas: Ed. Unicamp, 1996.

1 Conflitos no campo 2024. Comissão Pastoral da Terra. Disponível em https://www.cptnacional.org.br/wp-content/uploads/2025/04/CPT2024_ConflitosNoCampo-web.pdf, acesso em: 14 ago. 2025.

1 A Lei de Terras de 1850 permite o registro autodeclaratório em Paróquias e Cartórios da posse de sesmarias concedidas na época colonial, que ficam convertidas em propriedade de domínio privado pleno. Estes registros se estenderam até o início dos anos 1930, no período da República já exclusivos dos Cartórios e remetidos à competência estadual (Ver L. O. Silva, 1996). As certidões de registros fundiários emitidas pelas Paróquias e Cartórios funcionaram em cada período de competência como comprovantes de direito de propriedade.

2 Áreas de domínio ou posse privada, aqui associados a ‘estabelecimentos agropecuários’ do IBGE, que são conceituadas como unidades dedicadas à produção.

3 A ADIN 5.623/2016, protocolada ao STF em nome da Contag, questionava a legitimidade da Lei 13.178/2015, que reconhecia registros imobiliários privados em ‘terras de fronteira’. A decisão final do STF em novembro de 2022, por unanimidade, declarou inconstitucionalidade de vários aspectos da referida Lei e ao mesmo tempo arbitrou condições de ‘conformidade constitucional’ para quaisquer regularizações fundiárias em terras públicas.